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眉山党委政府法律顾问工作实践探索
2017-07-19 16:32:21 来源: 作者:眉山市司法局课题组 【 】 浏览:1509次 评论:0

  【摘要】党委政府法律顾问工作是有效推进依法治市、依法执政、依法行政的重要手段。本文总结了眉山市党委政府法律顾问工作过去的做法与成效,找到了面临的问题和挑战,并从三个方面提出了对策和建议。一是聚焦“三个着力”,推进法律顾问工作有序开展;二是聚焦“三个加强”,推进法律顾问工作有力开展;三是聚焦“三个参与”,推进法律顾问工作有效开展。力求推进眉山党委政府法律顾问工作又快又好发展,为法治眉山建设作出积极贡献。

  【关键词】眉山  党委政府  法律顾问  问题  对策建议

  建立党委政府法律顾问制度,是有效推进依法治市、依法执政、依法行政的重要手段,是促进党委政府科学、民主、合法决策的重要保证,是规范党委政府行为,完善党委政府管理方式,健全防范和化解社会矛盾纠纷机制的重要途径。2016年,中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推进法律顾问制度和公司律师制度的意见》。眉山市司法局主动作为,应势而动,组成由党委书记、局长为组长的课题组,就眉山党委政府法律顾问工作进行了总结和探索,力求进一步提炼经验,找准问题,提出对策建议,推进眉山党委政府法律顾问工作又快又好发展,为法治眉山建设作出积极贡献。

  一、过去的做法与成效

  (一)出台相关文件

  2001年10月,市政府印发了《关于成立市政府法律顾问团的通知》,政府法律顾问团正式成立,成员由大学教授和我市5家律师事务所主任律师共同组成,顾问团团长由市司法局局长担任,2006年起顾问团团长由市法制办主任担任。2014年,市政府出台了《眉山市人民政府法律顾问团管理办法》。同时,市法制办参照省政府法律顾问报酬规定,出台了《政府法律顾问劳务费支付规定》,首次以制度形式明确了法律顾问的劳务费用。2016年1月,市委沿用市政府的法律顾问团成员名单,开展了市委法律顾问工作。

  (二)成立顾问团队

  眉山市普遍建立法律顾问制度,市、区县两级政府均聘请了专家、律师作为法律顾问,成立政府法律顾问团,乡镇政府单独聘请了法律顾问,形成了市、区县、乡镇三级法律顾问工作机制。目前,市委市政府、6个区县党委政府成立了顾问团队,131个乡镇(街道)党委政府均聘请了法律顾问,市级34个职能部门,6区县177个部门全部聘请了法律顾问。市政府法律顾问由法制办公室负责选聘。本着精英化、专业化、团队化、便利化的原则,党委政府法律顾问、单位部门法律顾问实际承担着全市党委政府、单位部门法律顾问的工作职责。

  (三)履行职能职责

  按照市政府常务会议定事项要求,市政府对外签订的重大合同必须有法律顾问的法律意见书。市法制办对涉及市政府的普通合同,都向1-2名法律顾问征求意见,重大疑难合同则向多名法律顾问征求意见。对拟出台的市政府重大行政决策,市法制办或通知法律顾问参加会议或书面征求法律顾问意见。法律顾问还参与政府立法、市领导接访、列席市政府常务会议,全面融入政府工作的各方面。政府重大事项需要法律顾问提出法律意见,法制机构组织法律顾问认真研究,由法律顾问所在的律师事务所出具法律意见书,供政府决策参考。

  二、面临的问题和挑战

  (一)工作对接不到位

  法律顾问一般都是在党委政府外围工作中发挥作用,如陪同领导接访,参与化解涉法涉诉信访,参与重大突发事件或群体性事件处理等。对党委政府工作的性质不够了解、流程不够熟悉,对党委政府的中心工作、重点工作、日常工作参与较少,对如何参与党委政府依法科学决策、规范行政执法、加强行政权力监督、推进政府信息公开等方面思考不够、做得不多。

  (二)政府购买不到位

  法律顾问收取的费用,很难形成“对价”,加之法律顾问接触的多数是外围事务、阶段性的工作,顾问的工作积极性不高。在市场经济条件下,法律顾问提供的服务是一种智慧成果,具有相应的价值,应当为这种服务支付“对价”。党委政府已经意识到法律顾问在依法治市中的重要作用,但以政府采购法律服务方式支付“对价”落实还不到位。

  (三)作用发挥不到位

  受资源限制,眉山没有法学高等学府,没有本土法学专家教授,虽然聘用了本地律师为顾问团成员,但具有一定法律理论功底的专家教授却不在本地,外地的法律顾问不能充分发挥顾问作用。在涉及党委政府或部门利益时,以本地律师为代表的法律顾问受各种利益关系的影响,不能完全坚持以事实为依据,以法律为准绳的原则,导致法律顾问顾而不问、流于形式。

  三、发展的对策和建议

  (一)聚焦“三个着力”,推进法律顾问工作有序开展

  一是着力组织领导。做好眉山党委政府法律顾问工作,党政机关中的“关键少数”是关键,而“关键少数”中的“一把手”又是关键中的关键。党政机关“一把手”作为推进法治建设的第一责任人,要切实培育依法治市的理念,充分认识做好党委政府法律顾问工作的重要性和紧迫性,专题研究完善党委政府法律顾问制度建设工作,认真抓好本地区本部门法律顾问工作的实施。党委政府分管领导对聘请法律顾问工作任务进行分解,对法律顾问聘请情况、工作开展情况以及制度落实情况进行检查指导。市、区县党委政府结合实际选好示范点,通过示范点的带动,使法律顾问制度真正全面铺开。党内法规工作机构、政府法制机构在以集体名义发挥法律顾问作用的同时,承担起本单位法律顾问办公室职责,负责本单位法律顾问的日常业务管理,协助组织人事部门对法律顾问进行遴选、聘任、培训、考核、奖惩,以及对本单位申请公职律师的工作人员进行审核等。

  二是着力机制完善。各级党委政府制定出台《关于完善党委法律顾问制度的实施意见》《关于完善政府法律顾问制度的实施意见》《关于深化律师担任党委政府法律顾问工作的实施意见》。召开专题会议进行安排部署,明确工作思路、工作原则、工作目标、聘任程序、服务内容、考核奖励办法、经费保障措施和责任追究机制。结合市、区县、乡镇各层级的不同实际,既有统一要求,又有区别对待,允许各地区各单位各部门根据各自情况作出灵活选择,增强针对性和可操作性。鼓励从实际出发,实行老人老办法、新人新办法,分类别、分层次,力争单位、部门、乡镇实现法律顾问本土化、就近化、常态化,实现法律顾问工作提质增效。严格按照党委政府法律顾问制度的时间要求,在2017年底前,党委政府普遍设立法律顾问,到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的眉山特色法律顾问制度体系。

  三是着力人员招聘。市、区县、乡镇在市、区县有线电视台公示符合聘任条件的律师,制定下发《拟担任法律顾问律师公示一览表》《律师担任法律顾问拟聘推荐一览表》,详细介绍拟担任法律顾问律师的执业年限、执业单位、执业职务、联系电话、办公地点以及联系领导、联络负责人。各单位根据本单位工作实际决定应当聘请具有何种专长的律师和律师数量,对于民事方面事务较多的单位,可以聘请擅长民商法方面法律事务的律师,对于行政执法内容较多的单位,可以聘请精通行政法和擅长于行政诉论的律师。在聘请律师数量方面,法律事务较多的部门宜单独聘请1-2名律师作为法律顾问,其他法律事务不多的部门可联合聘请律师作为法律顾问。党委政府根据工作需要,建立健全党委政府法律顾问专家库,定期更新。

  (二)聚焦“三个加强”,推进法律顾问工作有力开展

  一是加强教育管理。党委政府切实加强法律顾问教育管理,通过制度化、程序化的规定,明确法律顾问团的职责,通过完善工作制度和监督制度,力求实效。通过教育指导,让法律顾问多渠道了解党委政府的基本情况、工作内容、工作方式,随时增强法学专业知识的学习和提高专业能力,遇到法律实务应当认真钻研力争提出最有效和最可行的解决方案。要求法律顾问正确处理法律和政策关系,明确法律是行为的准则,政策不能够违背法律。建立法律顾问保密承诺机制,由法律顾问书面承诺对所参与涉及的政府未对外公开的事务进行保密,若出现泄密等事项导致引发纠纷或非议或舆论的,应相应承担责任,并解除法律顾问聘任,因泄密造成重大后果的,依纪依法追究纪律责任或法律责任。建立定期联系制度、学习研讨制度、疑难案件分析论证制度和法律顾问建议书制度,并统一设置监督台、投诉箱,公布监督投诉电话,通过制度管理和强化监督,确保法律顾问的服务质量。\

  二是加强激励考核。建立健全以实绩、品行、知识、能力等要素构成的党委政府法律顾问业绩考核评价指标体系,建立法律顾问激励考核机制,最大限度发挥党委政府法律顾问的工作积极性。对参与党委政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价,根据考评情况,进行排名,先进的予以奖励,后进的给予督促,实行动态管理。法律顾问明确参与党委政府法律事务,推进依法执政、依法行政是党委政府法律顾问的职责所在,有效促进党委政府法律顾问工作,提高工作质量和效率。引入法律顾问履职报告,让行政机关充分知晓法律顾问的实际工作,量化法律顾问工作价值,通过履职报告,对于不称职的法律顾问予以及时调整,优化法律顾问团队质量,提高法律顾问的积极性。建立法律意见书责任制,聘任机关应由专人负责,对法律意见书的专业度、实效性及社会效果等,进行跟踪反馈,以增强法律顾问的责任心。

  三是加强经费保障。各级党委政府将聘用法律顾问的经费纳入预算管理,按照财政预算管理要求规范使用,专项用于购买法律服务,用于政府法律顾问工作的开展。逐步提高政府法律顾问费用标准,使党委政府法律顾问的付出得到相应的回报,使法律顾问获得与其履行职责情况相应的工作报酬,包括法律顾问年费和个案报酬。法律顾问年费是履行聘用合同约定的义务而享有的固定报酬,由聘用单位与法律顾问在选聘时商定,为行政机关及其领导决策办理法律事务和提供法律意见的不再另行支付报酬。个案报酬是在履行聘用合同约定的义务之外承担其他工作而享有的报酬,由聘用单位参照律师服务收费标准,结合委托事项情况与法律顾问商定。各级财政认真调研,充分考虑和尊重法律顾问工作的特点,尊重知识和人才,科学评价法律顾问的工作,体现市场法则,合理确定法律顾问的劳动报酬基准,为他们开展工作创造条件,提供保障。

  (三)聚焦“三个参与”,推进法律顾问工作有效开展

  一是参与重要决策。党政机关法律顾问积极参与重大决策和决定的审查,规避党委政府遭遇行政及其他各种诉讼的风险,及时提供相应的法律意见,使决策合法化、科学化。在党委政府做出重要决策或决定以前,法律顾问应当及时收集有关法律和政策资料,并就决策问题深入实际地进行调查研究,以保证所出具的法律意见的准确性。为党委政府及各部门、有关单位重要行政决策、规范性文件制定、重大合同签订等提供咨询意见,就行政复议、行政诉讼、仲裁等法律事务提供法律意见,受托对特定事项进行调查研究,并提出建议或意见,受托办理其他重要涉法事务。根据工作需要,列席党委政府机关会议及各单位、部门重要会议提出决策参与意见,保证法律顾问敢于对政府行为违反法律的情形提出纠正意见。将法律顾问工作贯穿于重要执政、行政决策全过程,形成以事前防范法律风险、事中严格依法办事、事后落实法律责任的党委政府法律事务运行机制。

  二是参与重点工作。党委政府法律顾问的工作要全面覆盖党委政府及其部门的重点工作,包括执政行为、行政行为及民事行为,深度介入党委政府的重点工作、中心工作。党委政府及其部门要积极主动搭建工作平台,充分发挥党委政府法律顾问在推动经济社会发展中的重要作用,对重大工程、重大经济项目、重大投资等开展法律风险评估与合法性、可行性论证,防止和减少党委政府在履行经济社会管理职能中的风险。紧紧围绕市委经济工作会议确定的目标任务,积极服务天府新区眉山区域工业园区以及全市重大项目、重点工程、重要工作。组织法律顾问开展“外来企业大走访”活动,深入企业为其提供免费法律培训、法律体检、法律培训,与龙头企业建立长效法律顾问制度,第一时间掌握企业对法律服务的意见建议,提高服务实效性。成立由市司法局党委书记、局长任组长的全市法律顾问服务全市重点工作领导小组,成立专项法律顾问服务团,提供专业法律服务。

  三是参与重大处置。组成法律顾问参与化解和代理重大涉法涉诉信访案件工作团队,在市党务政务服务中心,参与轮流值班,在市、区县群众工作中心参与信访值班,为信访人提供法律咨询解答。对重大突发事件的应急处置工作,建立律师专家会商评估制度,将律师纳入突发事件应急处置工作队伍,建立突发事件善后工作律师专家库。组织律师为市、区县政府制定应急处置方案提供法律意见书,参与重大突发事件应急处置,建立多方共同评估制度,组织包括律师在内的专业技术人员以及专家学者共同会商评估。制订救助、补偿、抚恤、安置等善后工作方案并组织实施,依法化解因突发事件引发的各种社会矛盾和纠纷,结合涉稳当事人的实际情况和诉求,增强广大群众对党和政府的向心力。协助司法、执法机关提升非法集资等涉众性经济犯罪案件依法处置力度,积极回应投资者关切,协助政府、企业、群众间搭建沟通交流协商平台,全力维护眉山社会和谐稳定。

  (作者:眉山市司法局课题组 课题组组长:万超,眉山市司法局党委书记、局长。成员:叶忠文,眉山市司法局副局长;蒋莉,眉山市司法局律师工作科科长;陈加勇,眉山市司法局办公室主任;林炜成,达宽律师事务所副主任。)

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责任编辑:钟佼妤
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