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第八届西部法治论坛获奖论文 论化解西部地区社会矛盾的多元化网络治理机制--构建与完善
2013-11-22 16:52:18 来源: 作者: 【 】 浏览:3194次 评论:0
 

(优秀奖)

徐 娟[①] 
四川司法警官职业学院, 

    摘  要:当期我国处于社会转型,欠发达的西部地区也不例外,面临着因体制转轨、城乡差距、地区失衡、环境污染、贫富分化、征地拆迁等各类因素叠加造成的社会矛盾与日激增的局面,社会冲突正在凸显,集中表现为各类群体性事件频发。在此背景下,如何消除与化解冲突已成为西部地区亟待解决的重要课题。本文拟从分析当前西部地区社会矛盾出发,引进网络化治理理论所蕴含的多元参与、水平互动和资源依赖等现代理念,从网络协同机制、监督机制、问责机制、妥协机制等方面提出化解西部地区社会矛盾的现实可依赖的路径。

    关键词:西部地区;社会矛盾;化解;多元化;网络治理
 
    当前,我国社会呈现出的新的冲突与矛盾。这在欠发达的西部地区,显得尤为明显:经济领域上,贫富分化严重,城乡二元化问题、地区发展不协调、行业差距明显等突出表现,劳资矛盾越演越烈,劳动与就业问题仍然困扰着当前中国社会;政治领域上,因权力寻租以及相关法律法规的不健全导致的干群矛盾使得群体性事件不断上演,尤其是在处理这些冲突时政府在某种程度上存在的行为不规范使得这一矛盾的化解陷入泥潭;社会领域中,经济与社会的长期失衡发展,社会流动人口的管理始终处于一个相对较低的水平,社会信任缺失;文化领域中,随着改革开放的深入,传统价值观逐渐被解体,人们的价值观日趋多元化,人们的思想活动变得多变和反复,由此构成了以人民内部矛盾为主的社会矛盾的多发性、多样性和复杂性。
    伴随着社会力量的壮大和公民意识的觉醒,建立一个由政府、市场、社会组织等多元主体参与的社会矛盾调处机制是适应社会转型需求、有效容纳和化解社会矛盾的必然选择。而网络化治理加强了对社会的重视,强调各主体间的互动,是不同于科层制和市场的治理模式。矛盾的多元化化解机制,融合了行政调解、司法调解和人民调解等多种调节方式,扩大了社会力量的参与,正是体现出网络化治理的核心思想。因此,通过网络化治理理论[②]的指导,如何推动社会矛盾化解,创新社会矛盾调处机制,有效容纳和化解社会矛盾,实现经济社会的协同发展,已成为当前西部地区的亟待解决重要课题。

  • 我国西部地区社会矛盾化解机制的运行
 
   “大调解”作为社会管理机制的一个创新,是化解社会矛盾纠纷和网络化治理的新探索,通过多元主体的参与和多种治理工具的运用。以四川省为例,近年来,在全省范围内建立起来的以人民调解、行政调解、司法调解三大调解为主,行业性、专业性的社会调解组织为辅的多元化调解体系在化解社会矛盾中发挥着重要作用。到2010年,四川省全省21个市(州),181个县、市、区已全部建立“大调解协调中心”,95%的乡镇和街道建立了“大调解协调中心”,94%的村和社区建立起调解室,全省已建立各类调解组织近14.6万个、调解室近5万个,配备专兼职调解员56.3万人,形成了纵向延伸省、市、县、乡镇、村五级,横向覆盖各区域、各行业以及社会管理各方面的“大调解”组织网络。围绕西部社会稳定和经济发展大局,西部各地区政府纷纷在深化和完善各类专业调处机制方面,不约而同地逐步建立起矛盾纠纷排查预警、动态预警、重要时段矛盾全面排查社会稳控风险定期评估等规范的工作制度。同时拓宽了调解领域,创新了调解对接机制和专业调处机制,加大了基础设施建设的投入,通过现代网络和信息技术的使用,搭建大调解的新平台。还通过对人员队伍的管理打造了一支专业化的调解队伍,树立了调解品牌。更为解决社会矛盾纠纷,化解社会不稳定因素做出了重要贡献。


  • 西部地区社会矛盾化解机制的不足
 
(一)化解社会矛盾的治理主体单一
 
    西部地区的大调解大都属于“政府主导型”,政府在其中具有绝对主导地位,调解社团组织和志愿者的作用发挥远远不够,政府对其支持力度也较小,政府控制着模式选择、程序制定,在一定程度上影响着调解结果的走向。同时,在矛盾调解过程中,按照“属事管理”的原则,许多矛盾纠纷被划归职能部门自行处理,导致调解结果的公正性和可信度难以保证,调解组织缺乏第三方独立性,调解结果的公正性有待加强。在这一过程中社会公众的信息接收和反馈都显得比较被动,多以个体形式参与到调解过程中,纠纷当事人的权益难以保障。所以,就治理体存在的问题,具体来说包括以下三个方面:第一,各主体间力量不均衡。在社会矛盾多元调处机制中,各参与主体的力量存在明显的不均衡现象,这样的不均衡对于矛盾的解决有着重要影响。第二,民众组织化程度有待提高。作为公民个体的力量十分薄弱,社会公众多以个人身份参与到社会矛盾解决中,其诉求难以被有效解决,个人的意见也难以得到平等的采纳机会,以致被忽略或边缘化,影响矛盾调处的效果。第三,社会公众的参与意识和参与能力有待提升。从社会公众的低组织化参与形式可以在一定程度上体现较低的参与意识与参与能力,而这一缺陷必将影响公民表达自己的政治意愿和利益诉求。
 
(二) 化解社会矛盾的治理工具不足
 
    在治理工具上,西部地区的大调解使用了强制性工具和社会化工具,但是,没有形成使用市场化工具进行矛盾化解。西部大调解机制作为政府牵头并主导开展的社会管理机制,在这一方面较为薄弱。市场经济体制下,社会矛盾化解的自我组织和协调能力是对一个成熟社会的一般要求,包括要求成立自治性的矛盾化解和社会管理组织,它同时体现了市场在矛盾化解机制中产生作用的必然趋势。
 
(三) 化解矛盾的治理机制局限
    
    在制度保障上,“大调解”衔接联动模式和程序还不规范,人民调解和行政调解效力确认程序还不够明确。人民调解、行政调解、司法调解的衔接不甚规范。行政调解仍是当前的薄弱环节。
    在人员保障上,职和专业调解力量仍然比较薄弱,使工作推进效率不高,程序不够规范。具备专业社会工作知识的大学生等新生力量的不足,对于专业性要求较高的新型社会矛盾处理以及大调解制度的可持续发展,都较为不利。
    在经费保障上,各地大调解实践均在不同程度上呈现出经费保障不足的问题。司法调解、行政调解的经费保障还没有统一的政策规定和法律保障。不少地方虽将工作经费纳入地方财政预算统筹安排,但仍存在资金缺口,调解工作经费和调解员报酬难以很好落实。也正由于经费保障的不足,使得视频会议设备、电子化办公设备等,仍然较少深入街道、社区等基层调解组织,妨碍了调解效率的提高,以及对于调解工作的有效指导、监督。
    在技术保障上,视频指挥系统、网调对接等作为大调解机制的技术保障,这些技术覆盖范围目前还只应用在县(市)区层面和较为专业化的调处机构中,其他地方包括乡镇(街道)调处中心、社团组织等未被覆盖,这就存在基础性技术覆盖上的区域性空白,妨碍了调解工作效率的提高。
 
、构建与完善西部地区化解社会矛盾的多元化网络治理机制的途径
 
    当前的化解社会矛盾机制为解决西部地区社会矛盾和冲突提供了新的思路,一般调解机制包括人民调解、行政调解和司法调解,而当前的调处机制则从传统的调解机制发展而来,是在整合前面三个调解资源的基础上形成的多元矛盾纠纷解决机制。它是在党委、政府的统一领导下,由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与,整合各种调解资源,对社会矛盾纠纷的协调处理。作为优于信访和诉讼的矛盾调处方式,其中的一个关键原因就在于,社会矛盾的化解作为一个治理过程,涉及到多方利益主体,需要一个对话交流协商的过程,但信访和诉讼在应对这个问题上明显存在不足。
    作为一种新的治理模式,网络化治理已经显示出了独特的优越性:一是网络化治理过程包括公共部门、私有部门和社会公众,可以把分散的信息和资源整合起来,并在信息和资源的交换基础上解决社会矛盾纠纷。二是网络化治理中的网络是一个开放并透明的治理结构,它为公民参与提供了有效的途径,公民可通过与有相同诉求的同盟形成利益相关者团体,实现自己的利益诉求。三是网络建立在共识、信任和持续互动基础上,网络中的各主体周期性协调共同目标、解决社会矛盾过程中的行为,有效减少了信息成本,保证了矛盾化解的可能性。
    因此,完善西部地区社会矛盾多元化解机制,应遵循网络化治理理论中所蕴含的开放参与、水平互动和资源依赖等基本理念,对于当前社会矛盾调处效果的提升甚至整个社会管理过程都有着意义重大的启示。
 
(一)强化网络参与机制,提升化解社会矛盾的效果
 
    由于主体间网络存在的相对封闭性、不规范性和有限性,可能导致化解社会矛盾过程出现阻碍,因此应该打破这种封闭的互动关系,提高互动效应。首先,调整矛盾调处中以政府为核心主体的主导调处过程和结果的结构,改进政府与私人部门、政府与社会公众等关系,纠正各级政府及相关职能部门的取向、立场。其次,改进各级组织矛盾调处的范围和边界,厘清受案范围,明确多元化调处机制的定位,保证化解矛盾的可控。第三,扩大公民参与。公民参与公共事务中,最主要的就是参与国家政治生活和政治决策。这需要从公民参与主体、渠道、方式等多个角度来完善其参与模式。在社会矛盾多元化解机制中,各个群体的代表都需要对矛盾化解和社会管理事务进行参与,这样既可以优化公民参与的制度环境,还能够激发公民参与的热情,提升公民参与的能力。最后,公民参与矛盾调处过程,因二应让其位置不断向核心移动,以享有更多的利益表达的权利,以此打破社会团体、公众被边缘化的处境,提升化解矛盾的效度。
 
(二)完善网络保障机制,提升化解社会矛盾的力度
 
    大调解制度作为社会管理机制的创新,对于实现和谐社会目标有着重要意义,但就目前制度实践而言,其在人员、经费保障等方面的不足,以及监督、执行、衔接机制的缺失,都对制度的可持续性产生了影响。因而,为更好地发挥大调解制度的纠纷化解作用,应进一步完善其配套保障机制。就经费保障而言,应明确各级财政主体对大调解经费的不同职责,确保经费来源,从而为制度建设、组织建设、调解队伍建设、调解活动开展提供保障;就人员保障而言,应在建立常态化人才引进与更新制度的基础上,强化对调解员的资质认证与考核。在充分利用退休人力资源的同时,更加注重专业人才的引进,建立起高素质、高水平的专业调处队伍,并通过不断强化的资质考核,确保和不断提高调解员的个人素质、职业道德和从业能力,防止职业伦理道德的淡漠和对调解公正性的侵蚀。此外,为给化解矛盾注入资金源泉,政府还使用购买民间纠纷调解服务这样的方式,使化解矛盾工作可以顺利开展和进行,也防止了各种纠纷解决资源相互争夺案源,从而使社会陷入到更深的矛盾冲突中去的危险。
     此外,为保证大调解制度的调解公平、公正性,还应建立有效的监督机制。在传统的政府监督基础上,鼓励社会公众、媒体、社会组织等通过调解听证、对话等方式参与对大调解工作的监督,监督的内容也应从调解结果,拓展到调解程序,加大对调解过程、调解工作的公幵化。
 
(三)培育网络学习机制,提升化解社会矛盾的效率
 
    社会矛盾调处结果通过各主体协同互动实现,其实现程度受着协同互动因素的制约。在调处网络中,各行动者在特定情境中展开信息交流、目标谈判、资源共享,尽可能地减少相互间的摩擦,增强彼此合作共识,以化解矛盾。因此,各行动主体根据自身的利益需求,在网络内建立共同学习的机制,使网络发挥学习机制的功用。这对于在网络治理中培育社会资本、避免社会制度和价值“碎片化”起着至关重要的作用。网络中的学习机制以及在此基础上建立的共识性意识、价值、观念和信仰,可以为包括政府在内的各治理主体提高治理能力提供价值支持。网络中各结构间的学习过程,可以提升网络中主体的协同程度,进而构成提升矛盾调处效率和效果的内在机制。其中主要包括行为学习、价值学习和规范学习,行为学习在本质上是对其他利益主体利益结构的认同,从而对自身的行为进行调整;而价值学习和规范学习则是对相关规章制度的认同和学习,他们指明了矛盾调处的方向,有助于提升矛盾调处的效率。
 
(四)落实网络问责机制,提升化解社会矛盾的刚度
 
    问责包括内部问责和外部问责,内部问责主要是指行政问责。即特定的问责主体针对各级政府及其公务人员承担的职责和义务所履行的情况,而实施的、要求其承担否定性后果的一种责任追究制度,其本质在于对公共权力进行监督和责任追究,就是以明确的指向、刚性的措施、有效的手段、快速的反应来监督和约束政府的权力,确保领导干部和公务人员依法办事。外部问责包括媒体监督、公众监督等形式,但因为没有有效的法律、制度保障,多数流于形式,无法真正实现监督问责的作用。所以,要落实矛盾化解机制,更需落实行政问责制。首先,要明确政府部门在社会矛盾化解中的职能和责任,解决问责制的逻辑起点问题;其次,健全社会矛盾化解机制的问责体系,探究化解矛盾的保障措施;第三,要规范行政问责的规则和程序,增强矛盾化解网络问责制的可操作性和实效性;第四,提升对各参与主体对话和回应的能力,提高公民参与社会矛盾化解的积极性。
 
参考文献:
 
[1]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京:清华大学出版社,2007.
[2]尤金·巴达赫.跨部门合作:管理“巧匠”的理论与实践[M].北京:北京大学出版社,2011.
[3]孙柏瑛.当代地方治理:面向21世纪的挑战[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[4]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态[M].北京:北京大学出版社,2008.
[5]田毅平.“人调解”纠纷解决机制的反思勾完善[J].黑龙江政法管理干部学院学报,2011(4).
[6]郭春甫.公共部门治理新形态[J].卞夏人学学报(人文社会科学版),2009(4).
[7]马怀德.规范公权力是治理当前社会矛盾之本[J].东方早报,2012  (5).
 



 
[②]网络化治理是公共部门的一种新形态。在网络化治理中,政府的核心职责不再集中于管理人员和项目,而在于组织各种资源以创造公共价值;政府的角色不再是公共服务的直接供给者,而应该作为一种公共价值的促动者,在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。
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